Jurisprudência do Tribunal de Conflitos

1) Acórdão de 26-04-2007, proferido no processo n.º 015/06 (sem sumário).
Esta decisão é de alguma relevãncia prática, dizendo respeito à competência para o julgamento das acções que tenham por objecto a indemnização de danos causados em virtude de atravessamento de animais em auto-estrada e consequente acidente de viação (alegando-se, aqui, a falta de cuidado na conservação das vedações).
Se a acção for intentada contra a concessionária da manutenção e exploração das auto-estradas, colocava-se a questão de saber se seriam os tribunais comuns ou os tribunais administrativos a julgá-la.
Sendo certo que todas as decisões que conheço sobre o assunto são dos tribunais comuns, vem agora o Tribunal de Conflitos confirmar a competência desta jurisdição para o julgamento das ditas acções, considerando que "se a responsabilidade é (for) extracontratual e se a B… é um sujeito privado, nada há todavia na lei que lhe torne aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado.
Clama também o recorrente pela al. f), parte final (do mesmo número e artigo) - questões relativas à interpretação, validade e execução de contratos ... em que pelo menos uma das partes seja uma entidade pública ou um concessionário que actue no âmbito da concessão e que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito público.
Mas não é o caso: se a responsabilidade é (for) contratual e se a B… é um concessionário a actuar no âmbito da concessão, nada há nos autos, todavia, que diga que as partes - a B… e o autor - celebraram o contrato que permitiu a este, contra o pagamento de determinada quantia, circular em segurança (sem animais, com tipo e aparência de javalis, a atravessarem a faixa de rodagem), sujeitando-o a um regime substantivo de direito público. Muito menos expressamente.
E tem natureza manifestamente privada alguém contratar com outro alguém pagar um determinado preço (a portagem) tendo como contraprestação um acréscimo de segurança (que o Estado não pode dar ao comum das estradas públicas que põe ao dispor dos cidadãos).
Num caso ou noutro, seja de qualificar como extracontratual ou como contratual a responsabilidade que está a ser esgrimida pelo autor, importa chamar a atenção para aquilo que, nas bases da concessão, acentua a natureza privada da concessionária perante terceiro: a Base XLIX (agora no Dec.lei 294/97) - serão da inteira responsabilidade da concessionária todas as indemnizações que, nos termos da lei, sejam devidas a terceiros em consequência de qualquer actividade decorrente da concessão.
O Estado concedente afasta de si, e da sua natureza pública, as relações da B… com terceiros, reconduzindo a concessionária à sua natureza de pessoa colectiva de direito privado".


2) Acórdão de 17-05-2007, proferido no processo n.º 07/07 (sem sumário).
Neste acórdão, considerou-se competente o tribunal da jurisdição admnistrativa para o julgamento do recurso de uma decisão de indeferimento do pedido de apoio judiciário, pela Segurança Social, tencionando o requerente do apoio intentar, ao abrigo deste, uma acção da competência dos tribunais administrativos.
Assim, mantém-se dominante a posição segundo a qual é o tribunal da jurisdição competente para receber a acção a que diz respeito o pedido de apoio judiciário que é competente para julgar o recurso do indeferimento do pedido de apoio - posição esta a que o Tribunal de Conflitos tinha já chegado nos acórdãos de 06-07-2006, proferido no processo n.º 07/06, de 20-06-2006, proferido no processo n.º 013/06, de 22-06-2006, proferido no processo n.º 010/06, de 20-12-2006, proferido no processo n.º 04/06 (este já analisado aqui), e de 20-12-2006, proferido no processo n.º 020/06, bem como no acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 22-09-2005, proferido no processo n.º 05B1248.
Transcrevo a parte mais importante da fundamentação da decisão:
"O artigo 28.°, n.°1 da Lei n.° 34/2004, de 29.7.2004 refere que é competente para conhecer da impugnação o tribunal de comarca em que está sedeado o serviço de segurança social que apreciou o pedido de protecção jurídica ou, caso o pedido tenha sido formulado na pendência da acção, o tribunal em que a acção se encontra pendente.
Este preceito deve, no entanto, ser interpretado tendo em conta, logo à partida, uma regra básica da realidade processual de que o acessório segue o principal.
Depois, há que ter em consideração que o incidente do apoio judiciário sempre foi um incidente do processo a que dizia respeito e que o legislador, quando determinou a competência das autoridades administrativas para a sua decisão numa primeira fase, agiu apenas com intuitos de aliviar os tribunais, nunca tendo pretensão de autonomização relativamente à causa principal. Mesmo, quando, no artigo 24.° n.°1 da mencionada lei, refere que o procedimento de protecção jurídica na modalidade de apoio judiciário é autónomo relativamente à causa a que respeite, quis apenas afastar uma realidade que vinha sendo comum de o pedido de apoio judiciário bloquear o andamento daquela causa principal. Basta lerem-se os demais números daquele artigo para assim se concluir.
Ademais, a vantagem em o incidente de recurso de denegação do apoio judiciário correr no tribunal onde se pretende intentar a acção é manifesta. Muitas vezes, elementos da própria acção são indiciadores de que os dados fornecidos relativamente a tal incidente não são verdadeiros. Sendo também na acção principal que surgem a maior parte dos dados que conduzem ou podem conduzir ao cancelamento ou caducidade do benefício (artigo 10º. e 11º. da citada lei).
Então, se em casos como o nosso, se atribuísse a jurisdição aos tribunais judiciais, ou o juiz do processo principal tinha que fornecer os dados ao juiz dos tribunais judiciais para ele decidir da extinção do benefício (ou do recurso dessa extinção) ou o juiz da causa principal passava a ter jurisdição para se intrometer na decisão que o colega da outra jurisdição tomara.
Qualquer das hipóteses é de repudiar".


3) Acórdão de 17-05-2007, proferido no processo n.º 05/07:
"A competência (ou jurisdição) de um tribunal determina-se pela forma como o autor configura a acção, definida pelo pedido e pela causa de pedir, isto é, pelos objectivos com ela prosseguidos.
À luz da alínea i) do n.º 1 do art.º 4 do ETAF actual a competência dos tribunais administrativos para apreciarem acções em que se exerça a responsabilidade civil extracontratual de entidades privadas só é possível se lhes for aplicável "o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas colectivas de direito público".
Os trabalhos executados pelo empreiteiro a coberto de um contrato de empreitada de obras públicas obedecem às regras técnicas aplicáveis a qualquer contrato dessa natureza, público ou privado, não se assumindo como actos de gestão pública, não se integrando, por isso, nas relações jurídicas a que alude o art.º 1, n.º 1, do ETAF.
Os tribunais administrativos são materialmente incompetentes para conhecer dos pedidos de indemnização formulados contra pessoas colectivas de direito privado, se relativamente a elas não existe norma legal que as submeta ao regime substantivo da responsabilidade civil extracontratual aplicável aos entes públicos.
Nessas circunstâncias os competentes são os tribunais judiciais, art.ºs 211, n.º 1, da CRP, 18 da LOTJ e 66 do CPC".

Nota - A consideração, constante do sumário, de que a qualificação de um acto como de gestão privada releva só por si para a determinação da (in)competência dos tribunais administrativos diverge da jurisprudência mais recente - cfr. os acórdãos do Supremo Tribunal de Justiça de 08-05-2007, proferido no processo n.º 07A1004 (referido já aqui), de 12-02-2007, proferido no processo n.º 07B238 (referido já aqui), do Tribunal de Conflitos de 26-10-2006, proferido no processo n.º 018/06 (referido já aqui), e do Tribunal da Relação do Porto de 12-10-2006, proferido no processo n.º 0634770.
De qualquer forma, não foi este o critério que acabou por ser decisivo, como se verifica lendo esto seguinte segmento da fundamentação:
"Já se viu, de acordo com o disposto na referida alínea i) do n.º 1 do art.º 4 do ETAF, que os tribunais administrativos são competentes para conhecer das situações de responsabilidade civil extracontratual de sujeitos privados desde que lhes seja aplicável o regime substantivo de responsabilidade civil de direito público. Já se viu, igualmente, não ter sido invocada norma que expressamente tornasse aplicável às rés o regime específico da responsabilidade do Estado. Ora, como observam Diogo Freitas do Amaral e Mário Aroso de Almeida nas "Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo", Almedina, 38 e 39, "No que se refere à responsabilidade civil extracontratual de sujeitos privados, estabelece o artigo 4.º, n.º 1, alínea i) do ETAF, que a jurisdição administrativa só é competente para apreciar quando a esses sujeitos for aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas colectivas de direito público. No que se refere às pessoas colectivas de direito privado, continua, pois, a ser relevante, para determinar se um litígio é da competência dos tribunais administrativos ou dos tribunais comuns, saber se o facto constitutivo da responsabilidade se encontra ou não submetido à aplicação de um regime especifico de direito público. Refira-se que a remissão, que já na proposta de lei era feita, neste domínio, para o regime da responsabilidade do Estado e demais pessoas colectivas de direito público, assentava no pressuposto de que o Decreto-Lei n.º 48051 iria ser substituído por um novo diploma, que expressamente determinaria os termos e condições de que haveria de depender a sua aplicabilidade a entidades privadas. (...) Na ausência de disposições de direito substantivo que prevejam a aplicação do regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas colectivas de direito público a entidades privadas, parece que a previsão do artigo 4.º, n.º 1, alínea i), do ETAF permanecerá sem alcance prático: os tribunais administrativos não serão competentes para apreciar a responsabilidade de entidades privadas por não haver norma que submeta essas entidades ao regime da responsabilidade civil extracontratual das entidades públicas (...)". Ponto de vista sublinhado por Carlos Cadilha, CJA n.º 40, 20 e 21, ao referir que "De fora do âmbito da responsabilidade administrativa fica toda a actividade material de pessoas privadas que, embora funcionalmente ligadas a um fim de interesse económico geral, não envolva a aplicação de um regime específico de direito público e não seja, por isso, susceptível de ser qualificada como de gestão pública".
No mesmo sentido se concluiu no acórdão deste STA de 25.1.05, proferido no recurso 681/04, como se vê do seguinte passo: "Por sua vez, o novo ETAF, ao definir o âmbito da jurisdição administrativa, só admite que nesta se aprecie a «responsabilidade civil extracontratual dos sujeitos privados» se, relativamente a estes, houver dispositivo que pontualmente lhes estenda «o regime específico da responsabilidade do Estado e das demais pessoas colectivas de direito público» (cfr. o art. 4°, n.º 1, al. i). E isto significa que, na ausência de um dispositivo desse género, e ressalvada a ocorrência de quaisquer outras razões extravagantes - que no presente caso nem sequer se figuram - a jurisdição administrativa continua hoje, por regra, a não conhecer da responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito privado, ainda que elas sejam de capitais exclusivamente públicos e estejam incumbidas do desempenho de actividades de interesse público".
Assim sendo, é de concluir que os tribunais administrativos são materialmente incompetentes para conhecer do pedido de indemnização formulado contra as rés, uma vez que estas são pessoas colectivas de direito privado e relativamente a elas não existe norma legal que as submeta ao regime substantivo da responsabilidade civil extracontratual aplicável aos entes públicos".

Jurisprudência do tribunal de conflitos

1) Acórdão de 29-03-2007, proferido no processo n.º 017/06:
"O internamento em secção de segurança não se confunde com o internamento do recluso em cela disciplinar ou com o seu isolamento em cela especial de segurança.
Tal medida justifica-se quer por perigo fundado de evasão quer por o estado ou comportamento do recluso representarem perigo para a segurança e para a ordem do estabelecimento prisional.
Essa medida não consta do elenco das competências do TEP no DL 783/76, de 29.10, conjugado com a DL 265/79, de 1.8.
É, antes, uma medida administrativa, só sindicável através de recurso para os tribunais administrativos".


2) Acórdão de 25-01-2007, proferido no processo n.º 019/06:
"A competência terá de se aferir pelos termos da relação jurídico-processual, tal como foi apresentada em juízo, relevando, por isso, o “quid disputatum”.
Um litígio emergente de relações jurídicas administrativas é aquele em que existe controvérsia sobre relações jurídicas disciplinares por normas de direito administrativo".

Nota - Neste caso concreto, a autora pedia do réu (município do Porto) uma indemnização por "violação de anteriores compromissos que o Recorrido Município do Porto teria assumido, designadamente, comprometendo-se a uma alegada “ulterior permuta” de terrenos “por outros, com uma edificabilidade garantida de 82.110m2 acima do solo”".
Ora, partindo da análise da relação jurídica em causa, em que assentará o juízo sobre a competência material (cfr., neste sentido, invocados pela decisão anotada, os acórdãos do Tribunal de Conflitos de 26-09-1996, proferido no processo n.º 000267, de 11-07-2000, proferido no processo n.º 000318, de 27-02-2002, proferido no processo n.º 0371/02, de 05-02-2003, proferido no processo n.º 06/02, de 08-07-2003, proferido no processo n.º 01/03, de 09-07-2003, proferido no processo n.º 09/02, de 18-12-2003, proferido no processo n.º 02/03, de 23-09-2004, proferido no processo n.º 05/04, de 29-09-2005, proferido no processo n.º 09/05, de 18-05-2006, proferido no processo n.º 04/05, e de 25-05-2006, proferido no processo n.º 026/05, do Supremo Tribunal de Justiça de 14-05-2003, proferido no processo n.º 414/03, da 4ª Secção, de 01-10-2003, proferido no processo n.º 2059/03, da 4ª Secção, e do STA de 27-01-1994, proferido no processo n.º 032278, de 26-09-1996, proferido no processo n.º 000267, de 27-11-1996, proferido no processo n.º 039544, de 19-02-1997, proferido no processo n.º 039589, de 24-11-1998, proferido no processo n.º 043737, de 26-05-1999, proferido no processo n.º 040648, de 06-07-2000, proferido no processo n.º 046161, de 11-07-2000, proferido no processo n.º 000318, e de 12-12-2006, proferido no processo n.º 0934/06).
Ora, em face do pedido e da causa de pedir, tornava-se evidente que "os aludidos compromissos (consubstanciados no que se pode qualificar como sendo um contrato-promessa de permuta de imóveis) passariam, para além do mais, pelo desencadear dos actos administrativos necessários a garantir tal edificabilidade de 82.110 m2.
Só que, sendo isto assim, como é, então, é patente que a questão cuja apreciação se pretende submeter a juízo não pode ser decidida sem directa aplicação de normas de direito administrativo, desde logo, as que se prendem com o direito urbanístico, por o dito volume de edificabilidade estar condicionado pela emissão do respectivo acto licenciador, não se tratando, aqui, assim, de uma qualquer edificabilidade já “legal e regularmente pré-estabelecida”, não se podendo, por isso, pretender equiparar esta situação com aquela em que se encontrariam dois particulares se tivessem celebrado um contrato-promessa de permuta de terrenos, na medida em que, como é evidente, não incumbiria a qualquer deles definir o grau de edificabildiade dos terrenos, o que, concluindo, tudo releva, claramente, no caso dos autos, da competência da jurisdição administrativa".
Daí que se tratasse "de um pedido indemnizatório decorrente de um litigio emergente de uma relação jurídica administrativa, por em causa estar a alegada prática de actos administrativos, tidos por ilegais, no âmbito do licenciamento dos empreendimentos dos Recorrentes, o que, necessariamente, convoca a aplicação de normas de direito administrativo, como é o caso, para além de outras, das atinentes com o direito urbanístico e também com a responsabilidade civil extracontratual dos Entes Públicos (DL 48.051, de 21/11/67)".


3) Acórdão de 20-12-2007, proferido no processo n.º 04/06:
"O nº 1 do art. 28º da Lei nº 34/2004, de 29 de Julho, não deve ser entendido em sentido estritamente literal, como reportando-se apenas aos tribunais judiciais, ou seja, da jurisdição comum, sendo mais coerente com o princípio da unidade do sistema jurídico e com a teleologia da norma entender a referência ao “tribunal da comarca”como reportada ao tribunal de 1ª instância da jurisdição a que se reporta a acção principal, com vista a cuja instauração ou prosseguimento o apoio judiciário foi solicitado.
Visando o apoio judiciário solicitado a instauração de uma acção administrativa impugnatória de uma deliberação do Conselho Superior da Ordem dos Advogados, que é sem dúvida da competência dos tribunais administrativos e fiscais, é aos tribunais desta ordem jurisdicional que cabe conhecer da impugnação judicial da decisão administrativa sobre o pedido de protecção jurídica, nos termos dos arts. 27º e 28º, nº 1 da citada Lei".

Nota - A decisão em causa encontra apoio (que expressamente invoca) num acórdão do STJ que, sobre a anterior lei do apoio judiciário, decidiu que "o artº 29º nº 1 da Lei do Apoio Judiciário, que determina que é da competência do tribunal de comarca da área onde está situado o serviço de segurança social que denegou o apoio judiciário, apreciar o recurso da respectiva decisão, deve ser interpretado extensivamente no sentido de que as regras de competência ali fixadas reportam-se não só à jurisdição comum, mas também à jurisdição administrativa e fiscal" - cfr. acórdão de 22-09-2005, proferido no processo n.º 05B1248.

Jurisprudência - Tribunal de Conflitos - Responsabilidade civil extracontratual - Actos de gestão privada no exercício da função pública

Com data de 26-10-2006, o acórdão do Tribunal de Conflitos proferido no processo n.º 018/06 (ligação directa), tem o seguinte sumário, que chama a atenção para o facto de o ETAF, na redacção em vigor desde 2004, atribuir aos tribunais administrativos competência para julgar acções de responsabilidade civil extracontratual por actos de gestão privada praticados no exercício de função pública (o realçado, nas citações, é meu):

"I - Nos termos da alínea g), nº 1, do artigo 4º do actual Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF), aprovado pela Lei nº 13/2002, de 19 de Fevereiro, na redacção da Lei nº 107-D/2003, de 31.XII, compete aos tribunais da jurisdição administrativa a apreciação de litígios que tenham por objecto questões em que, nos termos da lei, haja lugar a responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público, quer, pois, por actos de gestão pública, (como no ETAF84) quer por actos de gestão privada praticados no exercício da função pública.

II – Daí que sejam competentes os tribunais administrativos para conhecer de uma acção em que se pede uma indemnização a um Município e ao ICERR para ressarcimento de danos resultantes da queda da A. por o passeio público por onde caminhava não se encontrar sinalizado de que estava em obras nem conter guarda ou protecção de uma ravina adjacente."

A fundamentação da decisão contém muitas referências doutrinais úteis, sobre a matéria em análise, concluindo, no essencial, que "(...) estatui, efectivamente, esta norma [alínea g), nº 1, do art. 4º do ETAF actualmente em vigor] sobre o âmbito da jurisdição administrativa que compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objecto “Questões em que, nos termos da lei, haja lugar a responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público, incluindo a resultante do exercício da função jurisdicional e da função legislativa”.
Com a consagração deste critério no domínio da responsabilidade civil extracontratual (que não também da contratual) o legislador pretendeu acabar com a morosidade processual resultante da determinação do tribunal competente pois a distinção entre actos de gestão pública e actos de gestão privada nem sempre foi fácil de fazer pelos tribunais administrativos e tribunais cíveis, originando inúmeros recursos para este Tribunal de Conflitos."

Jurisprudência - Tribunal de Conflitos

No acórdão do Tribunal de Conflitos de 26-09-2006, proferido no processo n.º 014/06 (ligação directa), entendeu-se que "compete aos tribunais administrativos e fiscais, concretamente aos tribunais tributários, de harmonia com o disposto nomeadamente nos art°s, 4º, nº 1, alínea d) e 49º, n° 1, alínea e)-i) e iv), do ETAF vigente, conhecer de providência cautelar não especificada tendente à suspensão do tarifário de consumo de água, saneamento e de “disponibilidade”, aprovado pela Assembleia Municipal do concelho da Figueira da Foz e a cobrar pela empresa municipal a quem foi concessionado o serviço público de captação, tratamento e distribuição de água bem como do sistema de recolha".

Esta decisão tem mais um ponto de interesse: o recurso deveria ter sido dirigido do Tribunal da Relação para o Tribunal de Conflitos (pois a Relação havia declarado serem competentes os tribunais administrativos). No entanto, o recorrente dirigiu-o ao Supremo Tribunal de Justiça. Aqui decidiu-se, porém, aproveitar o recurso e remetê-lo ao Tribunal de Conflitos, por aplicação do princípio do aproveitamento dos actos e considerando a "confusão" (sic) entre STJ, STA e Tribunal de Conflitos. Vale a pena ler a fundamentação.

"Daqui resulta claramente que o presente recurso devia ter sido interposto para o citado Tribunal de Conflitos e não para este Supremo Tribunal.

E compreende-se a razoabilidade deste regime legal. Com efeito, se o “conflito” é entre vários tribunais do foro comum: entre a competência material do Tribunal de Família e Menores e do Tribunal de Trabalho, por exemplo, o Supremo pode decidir o litígio, por ter jurisdição sobre todos estes tribunais, o que não acontece sobre os Tribunais Administrativos e Fiscais.

Pese embora haver uma decisão do Tribunal de Conflitos - de 25-2-99, DR de 31-07-2000, pág. 2 - que entendeu que o recorrente perdeu o direito a ver o litígio ser apreciado pelo tribunal competente, entendemos que deve ser mandado seguir o recurso para o tribunal competente, aproveitando-se os termos já processados.
E que, por um lado, há uma certa confusão entre o Tribunal de Conflitos, o Supremo Tribunal Administrativo e o Supremo Tribunal de Justiça, derivado, desde logo, do facto de os membros que constituem o primeiro serem provenientes dos demais tribunais citados.

Por outro lado, o princípio do aproveitamento do processado, tanto quanto possível, em caso de nulidade, previsto no art. 201° do Cód. de Proc. Civil e ainda a preferência do legislador pela decisão de mérito em detrimento da decisão de forma reforçada com a reforma do Cód. de Proc. Civil de 1995-1996, apontam claramente para a solução proposta.

Desta forma, seguirá o presente recurso para o Tribunal de Conflitos, apesar de ter havido erro na sua interposição e na sua admissão.
Remeta os autos ao Tribunal de Conflitos”.